有關概念

社會保險是指國家通過立法強制手段對國民收入進行分配和再分配形成專門的基金對勞動者因生育、年老、患病、傷殘、失業(yè)、死亡等原因暫時或永久喪失勞動能力不能勞動或暫時中斷勞動而失去生活來源時，在物質上給予社會性幫助的一種社會保障制度。

養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養(yǎng)老保險(或養(yǎng)老保險制度)是國家和社會根據一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。這一概念主要包含以下三層含義:(1) 養(yǎng)老保險是在法定范圍內的老年人完全或基本退出社會勞動生活后才自動發(fā)生作用的。這里所說的"完全"，是以勞動者與生產資料的脫離為特征的;所謂"基本"，指的是參加生產活動已不成為主要社會生活內容。需強調說明的是，法定的年齡界限(各國有不同的標準)才是切實可行的衡量標準。(2) 養(yǎng)老保險的目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源。(3) 養(yǎng)老保險是以社會保險為手段來達到保障的目的。養(yǎng)老保險是世界各國較普遍實行的一種社會保障制度。一般具有以下幾個特點:①由國家立法，強制實行，企業(yè)單位和個人都必須參加，符合養(yǎng)老條件的人，可向社會保險部門領取養(yǎng)老金;②養(yǎng)老保險費用來源，一般由國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔，并實現(xiàn)廣泛的社會互濟;③養(yǎng)老保險具有社會性，影響很大，享受人多且時間較長，費用支出龐大，因此，必須設置專門機構，實行現(xiàn)代化、專業(yè)化、社會化的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。

養(yǎng)老保險的組成部分:我國的養(yǎng)老保險由三個部分(或層次)組成。第一部分是基本養(yǎng)老保險，第二部分是企業(yè)補充養(yǎng)老保險，第三部分是個人儲蓄性養(yǎng)老保險。

基本養(yǎng)老保險是指由國家立法強制實施的，覆蓋范圍內的所有用人單位和勞動者都具有按統(tǒng)一政策規(guī)定履行繳納養(yǎng)老保險費的義務，參加基本養(yǎng)老保險的勞動者退休后都能享受相應的保險待遇的一種養(yǎng)老保險制度。

企業(yè)補充養(yǎng)老保險是指由企業(yè)根據自身經濟實力，在國家規(guī)定的實施政策和實施條件下為本企業(yè)職工所建立的一種輔助性的養(yǎng)老保險。它居于多層次的養(yǎng)老保險體系中的第二層次，由國家宏觀指導、企業(yè)內部決策執(zhí)行。企業(yè)補充養(yǎng)老保險與基本養(yǎng)老保險既有區(qū)別又有聯(lián)系。其區(qū)別主要體現(xiàn)在兩種養(yǎng)老保險的層次和功能上的不同，其聯(lián)系主要體現(xiàn)在兩種養(yǎng)老保險的政策和水平相互聯(lián)系、密不可分。企業(yè)補充養(yǎng)老保險由勞動保障部門管理，單位實行補充養(yǎng)老保險，應選擇經勞動保障行政部門認定的機構經辦。企業(yè)補充養(yǎng)老保險的資金籌集方式有現(xiàn)收現(xiàn)付制、部分積累制和完全積累制三種。企業(yè)補充養(yǎng)老保險費可由企業(yè)完全承擔，或由企業(yè)和員工雙方共同承擔，承擔比例由勞資雙方協(xié)議確定。企業(yè)內部一般都設有由勞、資雙方組成的董事會，負責企業(yè)補充養(yǎng)老保險事宜。

職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險是我國多層次養(yǎng)老保險體系的一個組成部分，是由職工自愿參加、自愿選擇經辦機構的一種補充保險形式。由社會保險機構經辦的職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險，由社會保險主管部門制定具體辦法，職工個人根據自己的工資收入情況，按規(guī)定繳納個人儲蓄性養(yǎng)老保險費，記入當地社會保險機構在有關銀行開設的養(yǎng)老保險個人帳戶，并應按不低于或高于同期城鄉(xiāng)居民儲蓄存款利率計息，以提倡和鼓勵職工個人參加儲蓄性養(yǎng)老保險，所得利息記入個人帳戶，本息一并歸職工個人所有。職工達到法定退休年齡經批準退休后，憑個人帳戶將儲蓄性養(yǎng)老保險金一次總付或分次支付給本人。職工跨地區(qū)流動，個人帳戶的儲蓄性養(yǎng)老保險金應隨之轉移。職工未到退休年齡而死亡，記入個人帳戶的儲蓄性養(yǎng)老保險金應由其指定人或法定繼承人繼承。實行職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險的目的，在于擴大養(yǎng)老保險經費來源，多渠道籌集養(yǎng)老保險基金，減輕國家和企業(yè)的負擔;有利于消除長期形成的保險費用完全由國家"包下來"的觀念，增強職工的自我保障意識和參與社會保險的主動性;同時也能夠促進對社會保險工作實行廣泛的群眾監(jiān)督。個人儲蓄性養(yǎng)老保險可以實行與企業(yè)補充養(yǎng)老保險掛鉤的辦法，以促進和提高職工參與的積極性。

職工退休費用社會統(tǒng)籌是職工養(yǎng)老保險制度的一個重要內容，指由社會保險管理機構在一定范圍內統(tǒng)一征集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調劑退休費用的制度。具體辦法為，改變企業(yè)各自負擔本企業(yè)退休費的辦法，改由社會保險機構或稅務機關按照一定的計算基數與提取比例向企業(yè)和職工統(tǒng)一征收退休費用，形成由社會統(tǒng)一管理的退休基金，企業(yè)職工的退休費用由社會保險機構直接發(fā)放，或委托銀行、郵局代發(fā)以及委托企業(yè)發(fā)放，以達到均衡和減輕企業(yè)的退休費用負擔，為企業(yè)的平等競爭創(chuàng)造條件。隨著社會化程度的提高，退休費用不僅在市、縣范圍內的企業(yè)之間進行調劑，而且在地區(qū)之間進行調劑，逐步由市、縣統(tǒng)籌過渡到省級統(tǒng)籌。

我國已經進入了人口老齡化社會，養(yǎng)老保障是國家關注的最重要的民生問題之一，為廣大人民提供養(yǎng)老保障是國家應盡的責任，也是是維護社會公平和穩(wěn)定的重要方面。在新一屆的全國兩會中養(yǎng)老問題又被提上議程，成為兩會關注的熱點問題。當前，我國的養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)二元分割的局面，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)展嚴重不均衡，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度勢在必行。

綜述

建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系是構建社會主義和諧社會的主要任務和目標，我國的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)展嚴重不平衡，呈現(xiàn)出二元分割的狀態(tài)。

(一)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀

我國的基本養(yǎng)老保險制度主要由城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和農村居民養(yǎng)老制度組成。二者無論在籌資模式、管理方式、政府責任等宏觀方面，還是在保障水平、制度覆蓋等微觀方面領域都存在著巨大的差異。

我國的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度是按照企業(yè)、個人及國家三方繳費原則建立起來的，實行的是個人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶相結合的運作模式。企業(yè)按照職工個人工資總額20%繳納養(yǎng)老保險并進入社會統(tǒng)籌賬戶，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的管理模式;職工個人按照工資總額8%繳納養(yǎng)老保險則全部被納入到了職工個人賬戶，按照完全積累制模式運作。當社會統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)收不抵支狀況時，由國家財政承擔最終兜底責任。而農村居民養(yǎng)老保險制度實行"個人繳費為主、集體補助為輔"籌資模式，只設置了個人賬戶，不設置社會統(tǒng)籌賬戶，個人及集體繳費全部進入個人賬戶，按照完全積累制模式運作，國家不承擔任何繳費及財政兜底責任。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的理論研究

對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的理論研究主要集中在以下幾個方面:

1.在必要性方面，學者已經由爭議發(fā)展到統(tǒng)一。封鐵英、賈繼開從社會分層理論的角度研究，認為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險有利于社會資源的流動，通過對社會資源分配狀況的改變，改善一部分人的保障狀況，引導社會成員在不同階層的流動，進而保證社會公平。袁文全、邵海認為，養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的需要，是構建社會主義和諧社會的需要。

2.在如何建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度方面，學者們看法不一。鄭成功主張漸進統(tǒng)一論，而宋曉梧主張城鄉(xiāng)有別論。在如何保障城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接上，大部分學者贊同立法是最重要的因素。童廣印提出循序漸進的立法，先制定地方性法規(guī)，待在條件成熟后，再單獨制定全國性養(yǎng)老保險法案，改變目前社會養(yǎng)老保險工作無法可依的現(xiàn)狀。

必要性

一是促進社會穩(wěn)定，構建和諧社會的重大舉措。根據農民收入不穩(wěn)定且偏低等特點建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度，以現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險制度替代傳統(tǒng)的土地保障，將農民納入社會保障體系，是最大限度地維護農民合法權益，滿足農民利益要求的具體體現(xiàn)，也是建立公平市場競爭環(huán)境的內在要求。

二是推進城鎮(zhèn)化建設的需要。由于農民沒有納入社會保險體系，在面臨失業(yè)、工傷、疾病、年老喪失勞動力等風險時，往往只能以土地作為立足的根本。

一些本來從農村向城鎮(zhèn)轉移的剩余勞動力，只能繼續(xù)依賴土地，從而加重農村失業(yè)和其他社會問題，并延緩城鎮(zhèn)化進程。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度，將農民尤其是農民工納入新的社會保障體系，是提高城鎮(zhèn)化水平，轉移農村人口，優(yōu)化城鄉(xiāng)結構的重要制度保障。

三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度是從根本上解決三農問題的需要。我國現(xiàn)有的農村土地難以為包括農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障農村人口的溫飽生活。通過建立適合農民特點的社會養(yǎng)老保險制度，解除農民的后顧之憂，推進農業(yè)規(guī)模經營，有利于加快城鎮(zhèn)化和農村現(xiàn)代化進程，為有效解決三農問題創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

經驗與借鑒

(一)國外統(tǒng)籌養(yǎng)老保險的經驗

西方發(fā)達國家實施城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展主要有兩種模式:第一種是以英國和瑞典為代表的城鄉(xiāng)一體化模式，即城鎮(zhèn)和農村采用相同的養(yǎng)老保險制度:另一種是以德國和日本為代表的制度統(tǒng)一，實施存在差異的模式。但是無論哪種模式，立法先行是一個很重要的因素，各國都為養(yǎng)老保險建立了完整的法律來規(guī)范城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險轉化與銜接。

(二)國內統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的經驗

1.蘇州模式。2004年蘇州市出臺的《蘇州市農村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法》規(guī)定農保參保者各年的繳費金額，統(tǒng)一按照所對應的歷年城保的繳費基數下限以及單位與個人合計繳費的比例換算為城保的繳費年限，同時將每年農保的繳費金額全額劃入接收地城保基金并終止農保關系。參保人員換算年限和個人賬戶與本人參加城保的繳費年限和個人賬戶合并計算。達到法定退休年齡時，繳費年限不夠享受城保長期待遇條件的，允許參保者補繳城保換算年限與對應的農保繳費年限之差的基本養(yǎng)老保險費。

蘇州市采取的是一種社會保險體系下兩種不同的養(yǎng)老辦法。對于單純從事農業(yè)生產為主的農村勞動力建立農村養(yǎng)老保險制度;而農村企業(yè)的從業(yè)人員納入到企業(yè)職工社會保險范疇，并逐步實現(xiàn)并軌統(tǒng)籌。

2.廣東模式。廣東省1998年9月頒布的《社會養(yǎng)老保險條例》和2000年的《實施細則》中規(guī)定，將農民工納入到城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險體系中，執(zhí)行完全統(tǒng)一的政策:個人賬戶基金只能用于養(yǎng)老，一般情況不得提前支取;在解除或終止勞動合同后社會保險經辦機構可以將養(yǎng)老保險個人賬戶資金一次性發(fā)給本人，同時終結養(yǎng)老保險關系。

建議

由于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)展水平差距很大，沒有辦法做到合理統(tǒng)籌，只有先完善農村(包括農民、農民工、失地農民)養(yǎng)老保險制度，使其發(fā)展到與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度差不多水平，才能將它們合理統(tǒng)籌。綜上所述，筆者提出以下三點措施。

(一)加快建設農村養(yǎng)老保險制度

自改革開放以來，農村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度之間的差距在不斷擴大。農村養(yǎng)老保險制度的成功關系著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的成功。

1.加大財政投入。在社會保險的責任主要體現(xiàn)在其財政支出方面。近幾十年來，我國政府財政在城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度中發(fā)揮了舉足輕重的作用。2009年中央財政安排基本養(yǎng)老保險補助高達1326億元，而對于農村養(yǎng)老保險的支持卻很少。在2009年新型農村養(yǎng)老保險制度剛啟動時，中央財政僅僅補助3億多。現(xiàn)階段，政府已經具備了支持農村養(yǎng)老保險發(fā)展的資金能力，應及時加大財政投入，支持農村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

2.加強法制建設。從西方國家實施城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的成功經驗來看，立法先行是一個很重要的因素。由于缺乏強有力的法律引導好規(guī)范，我國農村養(yǎng)老保險制度發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題層出不窮，各地執(zhí)行標準千差萬別。所以應該加快農村養(yǎng)老保險的立法，建立統(tǒng)一的法律制度。 3.完善農民工的養(yǎng)老保險制度。農民工大都生活在城鎮(zhèn)，將農民工納入到城鎮(zhèn)保險體系中是大勢所趨?，F(xiàn)階段，政府可以參照城鎮(zhèn)可參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度建立社會與個人相結合的模式，采用政府、企業(yè)、個人三方共同承擔的模式。政府應當增加農民工養(yǎng)老保險的財政補貼，夸大農民工的參保范圍，提高參保意識。對繳費年限可以采取彈性機制，對于因流動造成繳費空缺的可以補繳;對于達到退休年齡，愿意繼續(xù)工作的可以延長繳費年限。為農民工建立類似于城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險制度，不僅能將農民工納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險范圍體系中，也為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度打下了基石。

(二)完善失地農民的養(yǎng)老保險制度

目前我國的失地農民的養(yǎng)老保險制度還處于初步發(fā)展階段，各地情況不一，國家也沒有出臺相應的統(tǒng)一的法規(guī)，有的將失地農民納入城保，有的納入農保，有的建立單獨失地農民養(yǎng)老保險，有些則無任何保障。各地不一的處理失地農民的養(yǎng)老保障問題，尤其是建立單獨的制度，僅是一個過渡性的安排，必將退出歷史舞臺。

鑒于失地農民非工非農"的特點，具體應采用哪種制度，應具體問題具體分析。在城鎮(zhèn)化較高的地區(qū)，可以將失地農民逐漸納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系中，比照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保規(guī)定，對繳費比率繳費年限等根本實際情況作出相應的調整。在城鎮(zhèn)化比較低的地區(qū)，應當注重于與農村養(yǎng)老保險制度相結合，先將其納入農村養(yǎng)老保險制度中，以后再實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

(三)建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的根本目的就是實現(xiàn)社會養(yǎng)老資源的最優(yōu)配置，縮小城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保障方面的差距。而在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌發(fā)展中，最重要的一點就是建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接機制。要做好銜接工作，應從以下兩個方面入手。

1.立法先行。制定統(tǒng)一、規(guī)范和切實可行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接的法律是實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度順利銜接的保障。我國存在很多性質的勞動者，養(yǎng)老保險的政策也各不相同，如果沒有法律支持，很難實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。只有先確立法律，提出統(tǒng)一性意見，再因地制宜制定各種相應政策，這樣才能使基本養(yǎng)老保險制度不失靈活性，又有法可依。

2.建立試點。由于我國各地區(qū)發(fā)展差異很大，東部沿海地區(qū)經濟發(fā)展好，差異較小，而西部內陸地區(qū)落后，差異較大。所以可以根據經濟發(fā)展狀況，選擇不同的地區(qū)進行試點。通過統(tǒng)計試點地區(qū)的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的相關數據，包括養(yǎng)老保險的繳費率，政府財政補貼水平，保險金給付標準等，完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險機制，并逐步推廣到全國其他各個地方。

結論

我國社會養(yǎng)老保險制度的目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)"二元結構"，并最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險與農村養(yǎng)老保險的銜接與轉化，要達到這一目標，需要的相關法律出臺，政府的政策指導，更需要強調相關制度的可行性、科學性。這是一項長期工作，目標的實現(xiàn)需要長期的實踐和探索，我們要立足于現(xiàn)實，結合實際，逐步的推進制度的完善。[1]